TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2526/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2526 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4211
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 15 de enero de 2020, Carlos Arturo Torres Molina, por medio de apoderada, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Boyacá. Esto, con el fin de solicitar, entre otras cosas[1], (i) que se declare la nulidad del acto administrativo No. S-2019-002643-UEDJD del 11 de septiembre de 2019; (ii) que se declare que entre el señor Torres Molina y el departamento existieron dos relaciones laborales propias de los empleados públicos, de conformidad con el principio de primacía de la realidad sobre las formas; (iii) que se declare que la primera relación laboral tuvo vigencia del 8 de enero de 2014 al 13 de julio de 2016 y la segunda, del 1 de noviembre de 2017 al 24 de abril de 2018, y (iv) que se condene al Departamento de Boyacá al pago, en favor del demandante, de los salarios, las prestaciones sociales y demás acreencias laborales adeudados.
2. Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos[2]. (i) Entre el señor Torres Molina y el Departamento de Boyacá se celebraron diversos contratos de prestación de servicios entre el 8 de enero de 2014 y el 13 de julio de 2016 y el 1 de noviembre de 2017 y el 14 de mayo de 2018. (ii) Los primeros contratos tenían como objeto la PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA APOYO A LA GESTIÓN DE LA SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA COMO CONDUCTOR DE VEHÍCULO PESADO (VOLQUETA CARROTANQUE) DE PROPIEDAD DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ[3]. (iii) En dicha relación contractual, el demandante desarrolló funciones como conductor de carrotanque, suministró agua a los municipios del departamento y apoyó en la extinción de incendios. (iv) Esta primera relación laboral fue realizada [ ] de forma permanente, ininterrumpida, y subordinada frente a la SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, y a la OFICINA ASESORA PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES-OPAD-[4].
3. (v) Los segundos contratos tenían como objeto la prestación de servicios de conductor, para dar cumplimiento a las acciones de promoción, prevención y control de las enfermedades por parte de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá. (vi) El 14 de mayo de 2018, el señor Torres renunció a esta segunda relación contractual, porque no le suministraban viáticos para realizar su labor. (vii) El demandante agregó que le hacían deducciones, le exigían trabajar sin salario en los días que no tenía vigente contrato de prestación de servicios e hizo aportes al Sistema de Seguridad Social sin estar obligado a hacerlo. (viii) El 10 de abril de 2019, el señor Torres envió una solicitud a la demandada con el fin de que se le reconociera mediante acto administrativo la existencia de una relación laboral con el demandado y con ello el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales. No obstante, recibió respuesta negativa por parte de la entidad pública a través del oficio No. S-2019-002643-UEDJD del 11 de septiembre de 2019.
4. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja, el cual, el 4 de marzo de 2021[5], admitió la demanda. No obstante, el 22 de octubre de 2021, dicha autoridad resolvió[6]: (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer del proceso, (ii) remitir el expediente a los juzgados Laborales del Circuito de Tunja y (iii) declarar la validez de las actuaciones previas. Con fundamento en el numeral 4 del artículo 105 del CPACA, alegó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer sobre asuntos laborales surgidos entre entidades públicas y trabajadores oficiales. Así, precisó que las labores presuntamente ejecutadas por el demandante en ejecución de los contratos suscritos son en apariencia propias de un trabajador oficial vinculado a una entidad pública, y en ese entendido no es un asunto que deba conocer la jurisdicción contencioso administrativa[7].
5. El 10 de noviembre de 2022, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja resolvió[8] (i) declarar la falta de competencia para conocer del asunto y (ii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Esto, con fundamento en el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional, en el que se determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos en los que se busque la declaratoria de una relación labor oculta a través de contratos de prestación de servicios. Agregó que como es conocido, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral obra dentro de los asuntos de su conocimiento en lo que se ha denominado como cláusula residual de competencia a la luz de los artículos 12 de la Ley 2170 de 1996 y en lo que atañe al procedimiento laboral, numeral 5 del artículo 2 del C.P.T y S.S[9].
6. El 4 de septiembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 8 de septiembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Carlos Arturo Torres Molina en contra del Departamento de Boyacá. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará la regla de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso[12]. |
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2. Presupuesto objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. |
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3. Presupuesto normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14]. |
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Carlos Arturo Torres Molina en contra del Departamento de Boyacá, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).
4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021
11. En el Auto 492 de 2021[16], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y]ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Para la Corte, este análisis constituye un examen de fondo de la controversia.
12. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
5. Caso concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir sobre la demanda presentada por Carlos Arturo Torres Molina en contra del Departamento de Boyacá. Esto, por cuanto el demandante (i) afirmó haber prestado servicios de conductor de carrotanque y conductor liviano, por medio de contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad territorial y (ii) pretende el reconocimiento de la relación laboral con el departamento demandado, además de las prestaciones sociales derivadas de la misma. Para ello, el demandante presentó reclamación administrativa ante el Departamento de Boyacá, sin obtener respuesta favorable a su solicitud. Por tanto, (iii) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública demandada.
14. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-4211 al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Carlos Arturo Torres Molina en contra del Departamento de Boyacá.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4211 al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital, 02. DEMANDA.PDF, f. 11.
[2] Ib., f. 2.
[3] Ib., f. 3.
[4] Ib., f. 4.
[5] Ib., 15. AUTO ADMITE.pdf., f. 1.
[6] Ib., 23. Autodeclaracioexpediente20211022095518.docx., f. 6.
[7] Ib.
[8] Ib., 009 20221111ConflictoJurisdiccion202100381.pdf., f. 3.
[9] Ib., f. 2.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[16] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos contratos de orden de prestación de servicios.